공정거래위원회는 화장품산업의 연구개발, 제조, 유통·판매, 광고 등 전 과정에 걸쳐 경쟁을 저해하거나 소비자 보호에 미흡한 제도를 발굴하고 이에 대한 규제개선방향과 경쟁촉진 및 소비자 보호 강화를 위한 7개 분야의 제도개선방안을 포함한 ‘화장품산업과 경쟁정책’보고서를 발간했다.
 

공정위는 보고서 발표와 함께 이를 복지부 및 식약청에 전달하고 긴밀히 협의하여 제도개선이 이루어질 수 있도록 노력할 계획이다.
 

<경쟁촉진 및 소비자보호를 위한 제도개선 과제>

세계 각국에서 화장품으로 분류하고 있는 치약제, 염모제, 제모제 등은 제품을 화장품이 아닌 의약외품으로 분류하고 있다.
 

상기 제품들은 의약외품으로 분류될 경우, 보다 엄격한 규제를 받게 되어 관련제품 시장의 성장을 제약하고 제품가격을 인상시킬 우려가 있다. 화장품과는 달리 의약외품은 품목별 사전허가나 심사가 의무화됐다.
 

외국에서는 우리 의약외품 중 상당수가 화장품으로 분류되고 있다.
 

공정위는 분류체계를 개선해 안전성에 문제가 없고 외국에서도 화장품으로 분류하는 의약외품을 화장품으로 전환했다.

의사·치과의사·한의사·약사 등이 지정·공인·추천·지도·사용하고 있다는 내용 등으로 표시·광고가 금지됐다.(화장품법 시행규칙 제15조 별표3) 또한, 의사가 개발한 제품도 의사의 지위나 전문성을 이용하여 광고가 불가하고, 사용전후 비교 시험의 결과를 근거로 한 광고도 금지됐다.
 

식약청의 화장품 표시·광고 가이드라인에 효능·효과로 광고할 수 있는 표현(허용표현) 및 금지표현을 규정했다. 특정 단어 사용시 문맥과 상관없이 무조건 금지시켰다.(단속관행) 또, 효능효과 입증시에는 사용가능한 표현들이 제시되어 있으나, 입증방법이 구체적으로 제시되어 있지 않았다.

 
이는 신제품을 개발하여도 제품을 효율적으로 홍보하는데 제약이 있어 개발의욕을 저하시키고 결과적으로 화장품 산업의 성장을 저해했다. 특히 중소기업·신규진입기업의 경우, 좋은 제품을 개발하여도 이를 효과적으로 표시·광고할 수 있는 방법이 제한되어 판로확보가 곤란하다. 또한, 표시·광고 등을 통해 제품의 효능·효과 관련 충분한 정보를 전달받지 못한 소비자는 대기업 제품을 선호하여 대기업 집중 심화 및 화장품 제조업자와 유통업자간 거래상 지위의 불균형을 초래했다.
 

또한, 외국보다 훨씬 엄격한 규제를 적용하여 통상마찰을 우려했다. 로레알, 샤넬 등 글로벌 화장품 제조사들이 전세계를 대상으로 제작한 광고임에도 우리나라에서만 사용할 수 없는 경우가 빈번하다.
 

광고실증제를 도입하였음에도 불구하고 표시광고 가이드라인에 (금지문구와 함께) 허용문구를 규율함으로써 광고실증제의 취지에 반하며 규율체계상에도 문제가 있다. 또한 효능·효과를 입증하는 “과학적이고 객관적인 적절한 방법”에 대한 구체적 규정이 없어 기업의 예측가능성이 떨어졌다.
 

이러한 표시광고 규정을 구체적으로 규율하고 있는 식약청의 “화장품 표시·광고 관리 가이드라인”의 법적성격은 가이드라인에 불과하나, 실제로는 감독기관의 가이드라인으로서 업계를 강하게 구속하는 바, 위임입법의 한계 문제가 발생할 여지가 크다.
 

공정위는 의약품으로 오인될 우려가 있는 표시·광고 금지의 원칙은 유지하되, 관련 규제 및 단속기준을 합리화했다. 학회발표 등 공인된 근거문헌을 인용하는 경우에는 의사·치과의사·한의사·약사 등이 이를 지정·공인·추천·지도 또는 사용하고 있다는 내용 등의 표시·광고를 허용했다. ‘오인가능성’등의 판단시 특정단어의 유무에 근거하여 판단하지 않고 표시·광고의 전체 문맥에 근거하여 판단토록 단속 규정 정비 및 단속 공무원 교육을 실시했다.
 

가이드라인에서 규정하는 사항을 시행규칙 수준으로 상향하여 규정하고 사용금지표현 외에는 모든 표현을 허용했다.(Negative System) 광고실증제 관련, 실증의 대상, 실증자료의 요건, 제출방법 등 세부사항을 시행규칙 수준으로 규정했다. 

제품이 실제 미백, 주름개선 등의 효과가 있더라도 기능성제품으로 사전심사를 받지 않은 경우에는 상기 효과를 표시·광고할 수 없다.
 

화장품의 주요 기능인 미백, 주름개선 등을 광고에서 사용하려면 기능성 사전심사를 무조건 받아야 하므로 업계 부담이 가중하다. 기능성 사전심사에 따른 금전적·시간적 비용은 제품가격으로 전이되어 제품가격의 상승을 초래할 수가 있다.
 

외국제품의 경우에는 제품명에 (기능성 사전심사를 받지 않은) 미백, 주름개선 표현이 있는 경우, 제품명을 변경해야 하며 이 경우 통관이 사실상 불가능하여 통상마찰로 비화될 우려가 있다.
 

외국은 우리나라의 기능성화장품과 같이 관계부처가 화장품의 유효성(기능, 효과)을 사전에 심사하여 광고할 수 있도록 하는 경우는 없다.(기능성 화장품 제도가 없음)
 

공정위는 통상문제, 제품가격 상승에 따른 소비자 부담 문제 등을 고려하여 장기적으로 기능성화장품 제도를 재검토할 필요가 있다고 판단되며, 공정위는 아래와 같은 2가지 방안을 제안했다.

모든 제품에 대해서는 정부가 정한 규격기준에 따른 사전검사를 의무화하고 있어 업계에 부담으로 작용했다. 또, 제조업자가 제품별 특성에 맞도록 원료 및 제조공정관리, 기타 시험 등을 통하여 품질검사를 할 수 있으나, 유의미하지 않은 기준 및 한정적 시험방법을 의무화하여 기업의 유연성을 제한하며 불필요한 낭비가 발생했다.

  
미국, EU, 일본 등 선진국에서는 사전에 규격검사를 의무화하지 않았다.(규격검사 없음) 다만 안전성 기준위반 여부는 사후 샘플검사하여 벌금부과, 영업정지 등 사후제재를 조치했다.

   
공정위는 가격기준(식약청 고시)에 따른 사전검사 제도를 폐지하고, 유통화장품에 대한 안전기준을 마련하고 이번 기준 위반에 대한 사후제재를 강화하도록 했다.
 

이미 수입되어 유통되고 있는 화장품은 문제가 있더라도 (유통중인) 제품의 회수에 어려움이 있어 소비자 피해 구제에 한계가 있다.
 

현 세관절차는 불량화장품 유통에 매우 취약한 구조를 가지고 있으며 특히 2009년부터 병행수입이 허용되면서 불량 또는 저품질의 화장품이 수입될 가능성이 높아졌다.
 

미국, EU, 중국, 홍콩, 대만, 싱가폴 등에서는 필요시 “수입하려는 화장품”에 대한 검사할 수 있도록 근거규정을 구비했다.
 

공정위는 검사대상에 “수입하려는 화장품”을 추가하여 필요시 품질검사 결과를 받을 수 있도록 개선했다.
 

견본품 여부 확인이 불가능하여 인터넷상으로 견본품을 정품인 것처럼 유통시키는 경우가 빈번하여 소비자 보호에 미흡한점이 있다.
 

공정위는 견본품에 대한 “견본품”, “비매품”, 또는 “판매할 수 없음” 표시를 의무화했다

 

외국은 소형포장에 대해 표시사항의 예외를 허용하고 있으나, 소형포장의 기준은 국가별로 다르다.
 

공정위는 사용기한 등 표시 의무화 면제 대상을 최소 10밀리리터 이하로 확대시켰다.